改革的顶层设计时刻 在中国的改革历程前行了30多年之后，一个工程学的专业术语——顶层设计，正成为这一领域的新名词。 “不谋全局者，不能谋一域；不谋万世者，不足谋一时”。在众多改革者看来，所谓顶层设计，就是要以全局视角对改革所涉及到的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，协调各种关系，确定目标并为其制定正确的战略、路径，从而提高效益，降低风险和成本。 这不禁让人想到30多年前，邓小平提出“摸着石头过河”改革理念以来，中国改革开放走过的历史性进程。
“强调改革顶层设计与强调基层摸索并不矛盾，二者可以并行不悖。”在接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示，事实上，过去30多年的改革实践表明，无论是改革总体思路的形成还是单项改革的突破，中央层面的改革协调机制都至关重要。 然而时至今日，“自下而上”推进改革的难度越来越大，需要“从上到下”推进的改革领域越来越多，并且很多涉及上层建筑的整体改革，风险大、成本高。 比如，消除对GDP的盲目崇拜，必须通过完善官员考核体系来完成；面对贫富差距的加大，必须从国家层面改革分配制度；解决民营经济发展的“玻璃门”、“弹簧门”问题，则需要政府从战略层面破除制约民企发展的现实瓶颈；对于房价暴涨以及随之而来的暴力拆迁等民怨集中的问题，则需要综合利用经济和社会手段加以解决…… “在新一轮改革中，利益格局调整将会更加艰难、更加复杂。”国务院参事、国务院发展研究中心金融所名誉所长夏斌在接受本刊记者采访时谈到，加上未来改革中可能出现的争论和短期经济不稳定等因素，如果没有来自顶层意志的推动，很容易出现就易避难、“绕道走”的现象。 幸运的是，由于中国在计划经济和市场经济的探索中分别经过了数十年的锤炼，对改革规律不断走向准确的把握让顶层设计成为可能。“过去之所以实行渐进式改革，是因为社会主义市场经济的制度基础尚未确立，对事关改革的一些重大问题还没看透，因而不得不更多在摸索中前行。”国家信息中心首席经济师范剑平告诉本刊记者，如今的情况已经发生了重要变化，亟待推进的各项改革的方向、目标乃至路径都已更加明晰化。 因此，改革能否继续深化的关键之一，是决心问题而不是认识问题。在此背景下，改革需要“自上而下”的顶层设计，逐渐成为一种共识，也预示着中国的改革事业即将掀开一段新的篇章。
顶层设计迫在眉睫 对于改革，中国有足够多的骄傲值得书写。而近年，“改革步入深水区，改革进入攻坚期”，成了人们在讨论这一话题时经常给出的说法，其中蕴含着希望改革更加坚定有效的期待。 “某些改革处于可有可无的状态，以增长取代发展，以短期取代中长期，以政策调整取代体制创新的状况没有得到根本改观。”在迟福林看来，典型表现便是，一些预期的改革久拖不决，一些既定的改革决而不做。种种现象表明，随着改革的不断深入，改革的难度亦在增大。 首先，改革的复杂性越来越高。 “30多年的改革，更多是发力于经济领域，而今天以发展方式转变为主线的改革，则是包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明制度建设等在内的全面改革。”在迟福林看来，改革内容越来越呈现出“全面性”和“系统性”的特征。 “这与改革初期所面临的环境大相径庭。”范剑平谈到，改革开放初期，一切就如同一张白纸，因此一项改革往往能够比较容易找到切入点。而如今，各方面、各层次的问题相互交织、盘根错节，往往“牵一发而动全身”。 “如果仍然出于‘问题导向’，结果只能是顾此失彼。”全国人大代表、娃哈哈集团董事长宗庆后表示，面临新形势，“头痛医头、脚痛医脚”的应急式改革不行，“小修小补”、“零敲碎打”的碎片化改革也不行，将经济改革与政治改革完全割裂的分散化改革同样不行，改革需要有通盘考虑、系统规划。 其次，推动改革的动力结构发生了变化。 “30多年前中国的改革动力主要来自于内部，而当前和今后中国改革的动力既来自内部，也来自外部。”采访中，有专家谈到，随着中国国际地位不断上升，已成为世界上极具影响力的大国。这要求中国要更多参与国际经济政治游戏规则的制定，要更多分享权力，同时也要承担越来越多的国际责任。 “就今日中国的国际影响力而言，每一项重大改革的推进都会对国际社会产生影响，也会受到国际社会的制约和压力。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河提到，这种情况下，中国再想关起门来搞改革根本不可能。因此，简单套用过去那种“自下而上”的改革办法已不可取，加强顶层设计是必然选择。 “更大的挑战在于，经过多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是难啃的‘硬骨头’。”夏斌表示，其中的核心难题，便是要突破利益固化的藩篱。 当前，一个基本共识是，中国改革已进入到以协调利益关系为重点的攻坚阶段。与30多年前不同，目前争论各方的焦点已不再是纯粹意识形态的“姓社”、“姓资”之争，很大程度上成了在改革进程中渐次形成的不同利益集团的利益角逐，博弈的激烈程度甚至超过了当年的意识形态之争。 因此，如今的改革已迥异于当年人人受益的“帕累托改进”，在这一过程中，一些人的利益必然受损，而来自于这些既得利益者的阻碍和反对，正是当前掣肘改革前行的阻力。 “这意味着单靠此前‘自下而上’的改革模式很难冲破既得利益群体的‘包围’，只有通过顶层设计，才能在调整利益关系、解决利益失衡上取得重要进展。”全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员辜胜阻说道。 此外，引起关注的是，当前有关“改革与危机赛跑”的舆论。这并不是危言耸听。“今天的国人，对改革迫切性的环境与要求也已远远不是30多年前改革之初那样的宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下，对社会主义民主政治、经济福利、生态环境的期望与要求都有了大幅提高。”夏斌谈到，这种形势下，如果继续慢条斯理地推进改革，不仅效果上不明显，时间上也不允许。 “如今，距离2020年这一全面建成小康社会的时间节点仅有不足8年的时间，如果由于缺乏包括改革路线图、时间表的顶层设计而贻误了改革进程，那么十八大确立的诸多经济社会发展目标就可能难以实现。”他提醒说，尤其是全球金融危机发生后，世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续一个较长的时间，这决定了给予中国靠持续结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的空间更小了，时间更少了。
政府与市场关系是核心 从1984年十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，到1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，再到2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，综观这三次关于改革的顶层设计，一个清晰的改革方向——社会主义市场经济体制——跃然眼前。 “然而在多年之后，此项改革依然没有进行到底，即使在社会主义市场经济的框架已经初步建立之后，仍有不少陈旧和不完善之处。”国务院发展研究中心研究员吴敬琏表示。 在他看来，尽管内外环境发生了重大变化，中国改革的总体规划、总体方案，需要根据新形势、新情况进行战略的动态调整，某些方面可能需要重新设计、进一步细化，但本质上，当前的改革依然是在继续“未完成的事业”。也因此，新一轮改革顶层设计的方向和目标不言自明，那就是十八大报告再次确认了的“加快完善社会主义市场经济体制”。 “在这一过程中，政府与市场关系的处理，关乎改革的方向性选择，因而理所应当成为顶层设计的核心议题。”迟福林的观点代表了众多学者的共同看法。 “在前几十年的改革过程中，没有党和政府强有力的领导，取得这样辉煌的成就是不可想象的。”原国家经济体制改革委员会主任陈锦华谈到，但政府主导改革开放在获取丰富收益的同时，也支付了巨大的成本。当前，政府既是改革的主导者，同时也是被改革的对象。如何重新清晰地界定政府的作用和政府的边界问题，就成为改革进一步深化、完善的关键。 对此，人们的一个基本共识是，政府要有边界，干预的范围要限定在市场失灵的领域，要给市场经济发展留出足够的空间。 “回顾30多年的改革历程，其实就是一个政府不断放权、给经济‘松绑’的过程，今后的改革仍需沿着这个方向进行。”夏斌直言，虽然以宏观调控为代表的政府干预对经济增长起到了重要作用，但对市场规律的尊重，才是推动中国不断向前发展的根本动力。 “近年来，政府与市场关系的矛盾问题突出，重要因素是‘增长主义’政府倾向和由此产生的行政权力扩张具有普遍性。”迟福林谈到，尤其是一些地方政府，以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要途径、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段，在带来投资增长过快、投资—消费失衡、资源环境矛盾突出等问题的同时，还造成政府在市场经济条件下公共服务的缺位。 他告诫，如果政府的增长主义倾向不改变，以及与此相联系的政府主导型经济增长方式不改变，以增长取代发展，以政策调整取代改革的局面难以改变。这样，不仅经济体制改革难以有实质性突破，社会、文化、生态、政治体制等方面的改革也难以取得实质性突破。 这并不意味着政府就此“撒手不管”。十八大报告明确指出必须更加尊重市场规律的同时，也要更好发挥政府作用。如何实现？接受本刊记者采访中，中国国际经济交流中心常务副理事长、中共中央政策研究室原副主任郑新立认为，关键要限定好政府干预的范围。对此，他提出了三点建议，一是政府要提供公共产品和服务，包括清洁的空气，改善交通条件，提供养老、入学等；二是政府要进行宏观调控，保持总供给、总需求的大体平衡，不出现通货膨胀，保持经济的持续健康发展；三是政府要制定市场经济的法规和监督法规的执行，维护良好的市场竞争秩序。
关键在于落实 “再好的设计，关键是要变成现实，否则就成了空谈。”在今年两会上，诸多代表委员在对于加强改革“顶层设计”的必要性表示认同的同时，更加关心如何将这一新名词变成渗透到各个领域中的实际行动。 首先，谁来操作？ 对此，一个颇为流行的观点是，成立一个类似于当年体改委那样的机构来统一领导、协调，并统筹汇总顶层设计的总方案。 “体改委撤销后，把改革任务放在了发改委，但实际上发改委的关注点并不在改革，而在于发展。”郑新立直言，实践证明，由于往往只着眼于本部门的利益，不会从经济社会发展的全局去考虑，因此部门主导的改革并不成功，“这种改革，难以实现改革的顶层设计，也难以使各个部门的改革综合配套、协调推进。所以，建立一个综合性的推动改革的部门非常必要。” 其次，如何操作？ “从历史经验看，好的改革需要顶层设计和顶层推动，但同时也需要有一个好的改革工作机制与推进方式，把中央层面的改革决心同基层改革的积极性结合起来，形成多方面推进改革的合力。”因此迟福林认为，完整的改革顶层设计不能只有未来的愿景和蓝图，还需要有改革的“施工办法”。 对此，吴敬琏建议，顶层设计可以分为两步来做：第一步从问题导向入手，探寻当前各种突出矛盾背后的体制性原因，明确改革方向；第二步是围绕完善竞争性市场体制作出财税体制、金融体制、国有经济、市场监管、行政体制、法制体系等方面的改革方案，由超脱于部门利益的专门机构对这些成果进行汇总、梳理、综合起来，形成改革的总体方案、路线图和时间表，并且监督它们的执行。 再次，何时完成？ “改革必须有时间表，有具体的量化指标要求。”夏斌提到，已有的教训证明，改革中若不对政府有关部门施加压力，部门间“无时限”的协调与磋商现象会长期存在下去。 他建议，在改革方案制定时限上，原则上都应在2013年内完成。根据内容的不同，分别限定在3～12个月不等。但是总体上，各方案之间必须能衔接，形成统一的时间表。当改革方案与时间表制定后，具体的落实时限可根据不同内容确定不同的要求。原则上应在未来3～5年内，健全或基本健全中国整个市场经济运行的机制与制度。 最后，如何执行？ “即使有了‘顶层设计’，但是改革一旦铺开，进一步的推动全靠‘顶层’的设计是不可能的。”全国人大代表、长沙市市长张剑飞强调，顶层设计虽然讲究国家综合配套改革的统一意志、统一原则，但同时仍应积极鼓励地方创新，“只要在不违背国家前瞻性的统一意志、统一原则的前提下，若时间允许，应对某些改革内容，允许个别地方和部门先搞试点，探索经验。”全国政协委员、中国人民保险集团股份有限公司董事长吴焰也表示，在加强顶层设计时，要高度重视和充分挖掘、提炼、总结和推广基层创新实践。 而在迟福林看来，将“顶层设计”全面落实的一大重要保障就是将改革指标列入地方官员的政绩考核体系，建立对地方改革的评估问责机制，注重通过调整中央地方利益关系激励地方政府推进改革。同时，实现重大改革立法先行，将重要改革目标上升为法律意志，加强改革程序性立法，更加注重通过法律手段推动改革。 有了顶层设计，有了“摸着石头过河”，两种方法统一，形成合力，就会使改革不断有效地推进。(记者 尚前名 王仁贵 实习生 晏齐宏)
