江苏苏州的西部，有一座古镇叫枫桥，1200年前，因唐代诗人张继的一首《枫桥夜泊》名扬天下。千年后的今天，当年的枫桥镇已改为枫桥街道，面对经济的快速发展以及城镇化进程，苏州枫桥在全国率先进行了基层自治组织与集体经济组织职能分开的改革探索，开辟出一条“政经分开”的管理创新之路。
中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在专程调研枫桥街道的“政经分开”模式之后，认为枫桥的经验对全国各地深入开展农村集体产权制度改革具有借鉴意义。
江苏枫桥“政经分开”的实践对构建新型农村治理结构发挥了哪些作用？对当地百姓生活的实际影响如何？这种模式面临哪些转型挑战与政策难题？2014年岁末，中国经济时报记者走进江苏枫桥进行了实地探访。
城镇化带来的管理转型
位于苏州高新(600736,股吧)区的枫桥，早在隋唐时期，便因大运河的开凿逐渐兴起，至明清时，更是商贾云集，舟楫林立，成为全国最大的米、豆转口与集散地。
时至今日，枫桥经过多年发展，已经形成了以工业经济为主体，三产服务业为重要支撑的发展模式，到目前为止有4000多家内外资企业入驻，其中产值过亿元企业达100多家。资料显示，其2014年，工业总产值超过970亿元，全口径财政收入近70亿元。
随着经济的飞速发展，2004年，枫桥镇正式撤镇建街道，推进城镇开发建设，正式拉开了城镇化发展的大幕。一万多名农民搬离了原有的散居村落，集中入住到新建的小区中，原有的24个行政村部重新规划为7个社区居委会。这意味着，按村落聚居的格局彻底改变了。
枫桥街道办事处副主任姚人民依然记得，街道办事处刚成立的时候，每天早上一上班，办公室门口便早已等候了十多名群众，“都是来反映问题的。各种问题，拆迁啊、就业啊、社保啊等等。”因为当时管理制度的不健全，居民们对自家面对的各种问题如何解决无章可循，便只能上门来“找领导解决”。
“而当时的社区干部们都是由原来各村的村干部分流而成，其管理思维还是传统的村级管理老一套，老百姓一来找，就拿出点钱解决。”姚人民告诉中国经济时报记者，干部们后来发现，这种简单应付的工作方法不但没能解决实际问题，反而导致登门来访的居民越来越多。
“以前都是农村人，管理方式比较传统，人情化管理是重要手段。但现在老百姓的居住方式改变了，管理也要跟着改变。怎么管、怎么变？这是我们当时面临的一大难题。”枫桥街道党工委书记潘宜顺回忆起当初，毫不讳言那些由原有村干部组成的社区居委会成员，着实毫无管理经验可言，在社区管理上，“从上至下都亟待学习。”
此外，伴随着枫桥工业经济的快速发展，大量外地流动人口来到枫桥就业、创业，占地34平方公里的枫桥街道总人口22万人，其中流动人口超过16万人，相当于本地户籍人口的3倍。流动人口成为枫桥经济发展主力军的同时，也给社会管理带来了严峻的挑战。
“我们最大的一个台资企业带来员工4万多人，最高峰时达8万人，如何加强外来人口管理和服务成为社会管理压力之一。”潘宜顺说，除了要服务好当地的动迁居民，枫桥社会管理的重要一部分是为企业服务，“比如劳资纠纷和社会治安管理等一系列问题。”
显然，面对着城镇化的开始，那时的枫桥街道面临着巨大的社会管理压力。不过，尽管新的社区到底该如何管，当时的枫桥还尚未有一个清晰的理论规划与体系，但是有一点，却在管理层内部达成了共识。那就是，政府在经济上的职能与社会管理的职能应当分开，或者说，居民自治组织不应当再履行经济管理职能。
“假如一个社区还要承担繁重的经济管理职能，它还能安心地做好社会管理吗？”潘宜顺说。
彼时，还尚未有人清晰明确地提出“政经分开”这一概念，只是大家都一致认为政府的经济职能与社会管理应当剥离，惟有如此才能让服务者专心做好服务，让经营者专心做好经营。而事实上，在枫桥的决策者们一致认可这一点之后，枫桥在社会管理“政经分开”上的尝试已算正式迈开了步伐。
“政经分开”的8年探索
直到枫桥街道成立几年后，居民们才渐渐习惯有事不再“找领导解决”，而是对照着相应的规章制度，“符合哪条，就直接到社区去按规定办理。”
潘宜顺回忆说，大概到2006年左右，枫桥街道一方面明确了“政经分开”的管理模式，另一方面不断对社会管理制度进行完善和建设，针对拆迁、就业、社保、医保、残疾人保障、养老、幼儿上学等各项社会服务均制定了相应的规章制度，一旦老百姓有了问题，全部对照规章规定由社区负责办理。“拿钱打发人的事再也不可能发生了，因为社区的每一笔支出都需要财政拨款，没有预算的支出是不被允许的。”
枫桥街道的“政经分开”管理模式，是按照“社会职能划归社区，经济职能留在合作社”的原则推行的，在2006年推行之初，街道首先理顺了三个问题：一是人往哪里去，即村级干部人员的分流问题；二是事由谁来管，即建立专业化服务管理团队；三是钱从哪里来，即理顺公共服务的承担主体。
他们的做法是，在妥善分流了218名村干部和139名村用工人员之后，对原由村开支的18项福利费用分类清理；将24个村股份合作社转型定性为“纯经济”的富民平台；由7个社区承担原行政村负责的行政事务，定为“纯管理”的服务平台。这些举措的指导原则和目的只有一个，那就是让专业的人做专业的事。
“"政经分开"的意图很明显，就是专门的人去负责经营，而我们社区的人就是一门心思为民众搞好服务。”枫桥街道社会事业办主任唐国华说，自此，社区的角色定位只剩下一个：全方位为居民做好服务。而其工作范围，就是除经济之外所有百姓的生老病死。
面对专业管理人员的缺乏，枫桥也在大胆创新，早在2005年就在全国较早尝试吸纳大学生进入社区。“筹建一支知识化的社区服务队伍，这是实现专业化服务的基础。”唐国华说，他们通过高标准的待遇引进大学生参与到社区管理后，取得非常好的工作效果。“他们教"老人儿"使用电脑，老的则教大学生工作经验，而两相结合，非常不错。”
自此，得益于“让专业的人做专业的事”，一方面，枫桥社区逐年加强硬件配备与建设，另一方面也开始逐步完善各项社会保障服务体系，其由农村村落向城市社区的转型之路开始走入正轨。
“政经分开”的另一个重要方面——对集体经济的管理，则是枫桥百姓更为关注的一个焦点问题，因为这更为直接地关系到老百姓的切身利益。随着大量的原村级厂房统一规划入工业园区，并实行统一建设、统一招商和统一管理，这些原村集体产权的归属问题需要进一步明确——百姓离开村子进城住了，但其之前的资产如何处理？
潘宜顺告诉记者，2005年，枫桥迈出了第一步：组建“纯经济”的股份合作社。并以村为单位，实施股份制改革，对集体资产清产核资，将符合条件的4万多农民农龄折股量化，年度按股分红，最终目的是把“共同共有”的集体经济改造为“按份额共有”的所有者共同体。
枫桥街道原东浜村村民陈巧男对中国经济时报记者展示了他家的两本“股权证”，其中一本就是紫色封皮的“农村股份合作社股权证”，他自2006年开始享受农龄折股，一家三口按农龄折算共享有56.5股，至2013年，8年间全家每股收益369元，八年的收益约为2.09万元。
资料显示，从2005年至2006年，枫桥共有4万多农民“带股进城”，共分得股份64.5万股。“实行"政经分开"这一做法，不仅理顺了农村经济分配关系，旨在探索加强村级资产管理、促进动迁农民增收与强化社会管理，每年还为村股份合作社节约管理成本近2500万元。”潘宜顺说。
枫桥迈出的第二步，则是通过引导投资增收，组建“稳收益”的富民合作社。为扩大农民增收渠道，搭建农民投资平台，2007年，枫桥成立了高新区首个富民合作社——民发富民合作社。而陈巧男拿出的另一本股权证，就是大红色封皮的“枫桥民发富民合作社股权证”。
陈巧男说，除了集体资产的股份之外，民众还可以自愿选择入股街道搭台成立的富民合作社。“当时街道鼓励我们加入民发富民合作社，每户每股交3万块，年回报率是9%，我是第一批加入的，当年就拿到了分红。”
“富民合作社承诺年收益8%且保证成本。在前两期的时候，有很多农民不放心。”潘宜顺说，在试行一段时间后，村民们看到了切实回报，才“变被动为主动”积极入股，合作社后来也适当加大了入股份额，以满足村民的入股需求。
用民发富民合作社筹集到的资金，枫桥街道结合当地的资源优势，投入到了 “打工楼”的建设，“投资物业这块主要考虑其风险较低，而且地产也相对可以保值增值。”潘宜顺说，如果说有缺点的话，就是其增长潜力较小，不是爆发性的。“但我们首要是要确保保值增值。”
数据显示，民发富民合作社一、二期共吸纳1万户农民现金入股2.3亿元，开发了11.9万平方米的“景山公寓打工楼”。2013年合作社再次吸纳农户入股，投资建设9.26万平方米的三期项目——木桥公寓，今年可交付使用，富民合作社的年综合收入也将超5000万元。
而景山公寓一、二期已解决了1.4万名外来务工人员的住宿问题，三期还可再容纳9000人，这个江苏省最大的“打工楼”，不仅为区域重点企业的发展解决了后顾之忧，六年来，每年也都实现9%的分红，累计已达2亿元。
而为了更好地抱团发展，通过市场化运作来获得更大收益，2011年，枫桥迈出的第三步则是以24个村股份合作社为主体，组建股份合作联社——联枫建设发展有限公司。该公司拥有苏州市最大的社区型市民服务中心——马涧市民活动中心100%的股权；投资8000万元开发的富康商业街已100%招租，初期年租金600余万元；投资5亿元的商业综合体马涧新天地即将开工，此外，还计划开发多个新的富民项目。“我们完全采用市场化方式运作，目的就是让集体经济做大做强，把增收渠道拓宽，保障农民的经济权益。”潘宜顺说。
“政经分开”带来了什么
如今，我们可以通过一组数据来看枫桥。
资料显示，枫桥村股份合作社2013年净收入比改制前的2005年增长了11.7倍，股红分配额占收入占比达55.3%。
枫桥街道24个村股份合作社拥有固定资产市值超过11亿元，2014年到账收入8175万元，净收入5576万元，9年来共分红3亿元。
2014年，枫桥农民人均纯收入达30120元，较苏州市平均水平高出近6000元。
2014年街道财政共安排社区运行经费和医保、困难户补助等支出5500万元。
枫桥街道的居民，61岁的唐根男在他动迁小区的家里接受中国经济时报记者采访时，为记者详细计算了他们夫妇及父母全年的各项收入，一路算下来，记者发现，这四位老人的收入来源共有六项，年收入竟达到7万多元。
一是村集体股权分红，其全家共有村集体股份69股，现在每年可收入5000元左右；二是富民合作社分红，全年共5400元左右；三是父母二人的失地农民征地保险金，全年1.8万元；四是街道为其父母发放的敬老金，全年共4000元（编者注：枫桥街道自2006年起对70、80、90、100岁以上老人每年分别补助500、2000、5000、10000元的敬老金）；五是动迁后所分楼房的房租收入，每年1万多元；六是他们夫妻二人退休金，每年约2.9万元。
“生活真的是一点问题没有！”唐根男对记者说，即便是老人生病住院了，医疗费上自付的部分也很少。“各项医保加起来医疗费可报销75%，要是一年下来自付部分达到4000元的，社保会补助800元，街道在此基础上还会再补助1200元，花得越多补得越多，连自费医药费超过1万元都能补贴20%。”
对此，社会事业办主任唐国华肯定地对记者表示：“在枫桥，不存在因没钱看不起病的情况。”自2007年，枫桥街道便已开始实施大病医疗再救助政策，加上市级、区级和街道的补助，居民的医疗费用报销比例已达到92%。“算下来老百姓只要负担8%—10%的医疗费。另外，街道还对12种重大病另有特殊的医疗补助政策。”
除了医疗保障，在枫桥，率先实行九年制义务教育免收学杂费、每一名入托幼儿均可获得“普惠制”幼儿保教费补贴、70岁以上的老人每年均有补贴、突发性事故家庭可即时获得救助。“总之，我们社区要考虑到各类生活困难群体的需要，并帮助他们解决掉。”唐国华说。
再看如今已成立9年后的社区，这些年引进的大学生很多都已经走上中层领导岗位，社区干部的平均年龄是40岁。而在2005年，社区居委会刚成立时，“干部几乎全都是45岁以上的老同志，30岁以下的基本没有。”唐国华表示，今后会让更年轻、更专业的团队来为社区实现高效率的服务。
值得一提的是，2010年，枫桥社区针对他们这种“过渡型社区”——服务对象90%以上是动迁农民和外来务工人员，且人员收入低、受教育程度低、结构复杂的社区，总结出的一套管理方法——“三位一体扁平化管理”的新模式，被评为“中国幸福城市社会管理创新最佳实践案例”，街道也被评为“江苏省和谐社区建设示范街道”。每年，枫桥获得的国家及省级荣誉多达10余项。2013年5月，枫桥作为全国唯一一家乡镇代表在中央政法委、公安部召开的“平安中国建设”工作会议上就外来务工人员服务管理作专题经验交流。
转型挑战与政策难题
枫桥集体经济的开创起源于上世纪80年代，随着苏南地区乡镇企业的发展而得以积累。不过，过去那种依靠第一产业、资源开采和劳动密集型产业为主的经济结构使得枫桥的经济发展受到很大制约。
1992年，为加大对苏州古城的保护，加快苏州外向型经济发展，苏州市委开发建设苏州新区，枫桥也于1994年划归高新区管辖，在苏州高新区宣传部、统战部部长宋长宝看来，随着近年来工业经济的迅猛发展与现代服务业的崛起，特别是行政中心西移和生态科技城的开发建设，以外向型经济为主的枫桥无疑迎来了又一次大发展的契机。
不过，宋长宝也认为，尽管枫桥发展速度迅猛，很多指标走在了全区乃至全市前列，经济总量也已经很大，但其构成仍具有不平衡性。比如，近年来虽然三产服务业增加值增速较快，但在地区生产总值中所占比重仅为14%，仍然较低。
另外，枫桥辖区制造业企业主要以生产加工型和外向型为主，新兴产业的占比虽高，但自主创新能力偏弱、附加值不高、抗风险能力不强。“科技创新、高端品牌塑造、科技领军人物引进应是枫桥当前工业经济急需调整的方向。”宋长宝说。
谈到未来发展的挑战，潘宜顺也告诉中国经济时报记者，枫桥虽然在“富民投入”与“经济发展”相统一的发展之路上进行了一些探索，但由于居民就业意识和就业技能的限制以及客观因素的制约，居民收入增长空间正在逐步收窄。
“从收入构成上来看，居民的工资性收入约占60%，财产性收入约占20%，经营性收入与保障性收入各占10%，相较工资性收入，经营性、保障性收入增长速度较慢。”
潘宜顺说，由于民众对入股富民合作社的分红期待是逐年递增的，为了保证分红比例每年都不降低，财政几乎每年都要对股红分配给予补贴，而这种方式似乎缺乏法律上支撑。“尽管我们拿财政的钱补贴分红这是在为百姓做好事，但却存在政策依据不足的问题。我们希望能在此方面获得政策上的一些特别支持。”
对于股红收入压力大的原因，潘宜顺表示，目前村股份合作社、富民合作社在经营过程中的税收负担偏重，税负压力相当大。“租赁环节税负（营业税及附加、房产税等）占到租金收入的17.6%，分配环节税负中企业所得税按利润25%征收、个人所得税按分红额的20%征收，还有其他税收如土地使用税、印花税等，总税负占到所分配利润的40%左右，对股红分配影响较大。”
此外，建设成本高，也是影响股红分配的原因之一。潘宜顺说，除以前建设的富民载体外，近期建造的富民载体项目用地都是通过挂拍方式取得，建设成本较高，项目收入回报率也均低于同期银行贷款利率。“我们非常期待有关部门能出台相关政策，对村级经济取得土地给予相关政策扶持，为村级经济今后的进一步发展提供支持。”
