随着《国务院机构改革和职能转变方案》的颁布实施，我国的机构改革迈入了一个新的阶段。这一阶段的基本特征是：大规模的部门合并重组基本结束，改革的深化将要触及一些深层次的问题，也将成为一个审时度势、与时俱进的长期过程。接下来，随着机构改革工作的深化，应该格外关注四个问题：宏观与微观职责的合理配置；推进和管制职责的合理平衡；国家直接经营和监管机构并设问题；决策、执行职责与机构编制的合理匹配。这些问题不仅涉及机构设置和职责分工的技术理性，而且反映出政府的角色定位和施政理念。
问题一：合理配置宏观与微观职责 在强化宏观管理的前提下实现宏观职责与微观职责的合理平衡，已成政界和学界的共识。问题在于，虽然理论上宏观与微观职责的内涵及其相互区别很清楚，但其外延却存在很多模糊地带。当不同类职责在不同部门之间进行配置时，问题会更加复杂，因为，政府部门多是按照各种职能领域设立的，多数部门在所管辖的领域内同时承担着宏观和微观管理双重职责。 部门宏观和微观职责集于一身，往往出现重视微观而轻视宏观的行为倾向，理论上有这几个原因：第一，领导层高度关注政策制定和宏观管理，涉及多元主体间制度化的协商机制，过程相对公开且处于社会监督之下，个体官员在决策中发挥的作用有限；第二，政策制定和实施的过程是一个很长的链条，要达到所期望的效果，不仅需要高质量的政策和有效的执行，而且还受到客观因素的制约和影响，个体官员对政策效果的控制力更有限；第三，微观管理针对的是特定的对象，要么给予某种稀缺资源，要么掌握处罚与禁止的自由裁决权，更能凸显官员的个人权力；第四，从被管理者的角度来看，我们经常听说地方到中央“跑项目”，但从来没有听说过“跑政策”，这里指具有普惠性的政策，如提升省级政府在某种税收中的分成比例，而针对个案的政策优惠只是项目的特殊方式。原因很简单，“跑”是要花费巨额成本的，自己独立承担巨额成本争取普惠性政策，竞争对手会搭便车坐享其成，理性行为者不会违背这一“集体行动的逻辑”。 从实践来看，许多部门的行为给上述理论提供了现实证据。重视微观的表现之一，就是热衷于对项目、资金的审批权和强烈的地盘保护意识。如果说项目和资金审批是微观管理，制定审批的有关制度和标准规范显然属于宏观管理的范畴。宏观管理的职责应该属于战略规划和宏观政策。多年来，有关部门在这方面的表现难以服众。减少“微观管理事务”从而强化宏观管理，不仅需要官员转变观念和自觉平衡每个部门的工作重点，更需要审视宏观、微观职责在部门之间的配置，为强化宏观职责提供组织和制度上的保障。
问题二：合理平衡推进和管制两类职责 政府功能可以划分为“推进”和“管制”两种基本类型，特定政府部门往往同时承担两类职责，这点在行业管理部门尤其明显。所谓推进，就是保证行业的健康和持续发展，具体措施包括科学规划指导、投入国家资金扶持或给予政策优惠、创造并维护良好的市场环境、合理定价以便行业能自我积累和健康发展等。所谓管制，则立足于保护公共利益和社会福利，具体措施包括创造公平的竞争环境、保证安全生产、保护环境和坚持可持续发展、保护职工权益、保护消费者权益等。简单说，推进类似于为“加速”行业发展，而管制则有点“减速”的成分，两类职责之间的内在矛盾是显而易见的，其根源主要在企业的外部性。比如，减少环境保护和安全方面的投资、忽视职工和消费者权益有助于行业经济效益，但会造成资源的非优化配置和社会福利的损失。解决外部性是政府干预的重要理由，干预的主要方式则是管制，不论涉及安全、环保还是权益保护，管制无疑会增加企业的成本，从而产生“减速”的作用。行业管理部门把推进和管制职责集于一身，等于“油门”和“刹车”同时管，两者之间合理的动态平衡就成为管理中的一个难题。 从国际经验来看，被管制的行业主体是民营企业且处于高度竞争的环境下，推进和管制的界限比较模糊，管制成为政府部门的工作重点。平衡两类职责所要解决的主要问题是：如何在保护公共利益和社会福利的前提下，避免给企业带来难以承受的成本和负担，进而损害行业的生存和发展。这就是美国出台空气质量法等环保法律时强调社会成本核算的原因。我国的一个特色是，一些行业的行为主体主要是国有企业，而且占据不同程度的垄断。对这些行业而言，主管部门成了企业的“婆婆”，两者共同构成公共部门的一部分，共同向政府承担资产保值和增值的责任。换句话说，这些行业主管部门具有了和企业一样的“底线目标”即保证经济效益，当此类行业面临全面亏损时，主管部门将承担巨大压力。 合理平衡推进和管制这两类职责可以采取多种方式。从职责分工角度，可以考虑推进和管制职责的结构性分离，由不同部门分别承担两类职责。这方面的一个例子是德国铁路部门，联邦铁路局负责铁路监管(管制职责)，交通部铁道司负责铁路行业规划管理(推进职责)。另一方案是维持现有机构设置和职责分工，用完善管理和改革责任制度来促使部门合理平衡两类职责，比如构建科学、先进的部门绩效评价体系。
问题三：国家直接经营和监管机构并存问题 按照经济学基础理论，自然垄断行业存在多种弊端，因而需要政府干预。政府干预可以从两种方式中选择：一是实行国有化，二是对私营企业实施管制。从英国的经验看，在电信、电力、铁路等行业国有国营时期，没有专门的监管机构，只是私有化之后才设立了相应的管制机构。也就是说，国有化和管制两者取其一，不必同时进行。原因在于，通过直接拥有和直接经营，国家相应获得了人事任免、资源投入、重大事项决策、价格确定等方面的权力，理应克服自然垄断可能带来的弊端和风险。与经济学常识和国际经验相违背的是，我国存在着国家直接经营与监管机构并存的问题。 从实践来看，国家直接经营和监管机构并存确实带来了一系列问题。首先是反垄断面临的尴尬。垄断及其潜在风险是政府管制的主要理由，反垄断的首要对象应是电信、电力、邮政、铁路等行业的大垄断企业，但这些被监管行业都有一个“婆婆”，反垄断执法机构与行业监管者之间的关系就变得复杂而敏感，反垄断法能否在这些行业得到有效执行面临着巨大的挑战。其次是监管的有效性难题。监管者和被监管者是同母所生，存在难以撇清的利益同盟关系，增加了监管的难度。 处理这些问题，可以借鉴英国的做法，其中特别富有启发意义的是：英国是在电力私有化之后设立独立管制机构的，体现了国有化和管制两者取其一的常识和原则，没有重复设置机构；监管机构比较精干，最初20多人专门负责电力行业管制，目前不到120人负责电力和天然气行业的监管；监管机构的人员组成具有特色，多数属于一般辅助人员，决策职责由董事会承担，董事会成员来自社会各界，与电力公司没有直接的利益关系；设立了一系列的战略目标和绩效评价指标，体现出公共利益、社会责任和回应性等理念；运作高度透明公开，包括公开目标实现情况的年度绩效报告，完全公开决策依据和相关调研数据，公开机构各类工作的人员数量、分布及其工资档次，公开机构开支情况；为了提高效率节约开支，该部门提出并连续实现了“RPI-3”的目标，即部门开支增长率低于零售物价指数3个百分点，据测算，如果目标实现，2010-2015年间可以节约成本1100万英镑。 还有一个做法就是用实际结果证明自己存在的必要性。这需要明确理念、目标、实际结果、成本-收益状况。如果机构花费的巨大成本大于所期望的社会效益，那我们宁可忍受一些管理缺位的弊端。在这里，美国政府实施的“日落法则”可资借鉴。按照日落法则，不论增设新的部门，还是现存部门提出新的要求如赋予新的权力、授予管理灵活性、增加预算、增加人员编制等，必须同时提出具体的可衡量的结果目标，如果部门要求得到满足但特定时期内没有取得所期望的结果，那么新设部门会被撤销，现存部门获得的新权力或享有的管理灵活性会被收回，所增加的预算或人员编制会被终止。这就像“日落”一样是一个自动过程，部门负有证明效果的义务。美国联邦众议院为此设立了“日落委员会”(Sunset Commission)，《联邦机构绩效评鉴与日落法》(Federal Agency Performance Review and Sunset Act)正在紧锣密鼓的审议中。机构设置、权力授予和资源配置等与结果脱节，无异于给了部门一张空白支票，地盘和权力争夺也就顺理成章，无端浪费巨大社会资源。
问题四：合理匹配决策和执行职责与机构人员的编制 不同层级政府的相同机构，其决策和执行职责具有不同的比重。一般说，层级高的政府部门，决策职责所占的比重比较大，执行职责的比重比较小；自上而下，则会出现决策、执行比重的相应变化。因此，根据决策、执行职责的相对比重合理确定机构和人员编制，就成为一个值得关注的问题。对我国而言，“职责同构”是府际关系的特征之一，不同层级政府在纵向间职能、职责上高度统一，相应地，机构设置基本对口，“上下一般粗”。从部门职责表述上看，不同层级政府部门的三定规定大同小异，没有充分反映决策、执行职责分工的复杂现实，这为机构和人员编制的合理配置带来困境。 实现决策、执行职责与机构人员编制的合理匹配，需要思考解决三个问题：第一，机构和人员配置如何约束“层级制逻辑”的负面影响？按照层级制逻辑，部门级别越高在资源配置决策中的发言权越大，扩张机构和编制的活动空间相应就越大；当面临总量限制时，挤压下层空间满足自己的扩张冲动往往会成为一个选择；一线工作的部门在与上级的博弈中注定处于劣势，因此只能被动接受上级的安排。约束层级制逻辑的负面影响，可考虑强化人大的作用，或者构建更广泛的社会参与和控制机制。第二，探讨更科学的定编依据、标准和核批程序。比如省级国税部门，人员编制核定可考虑征税总量和征税对象数量，但主要依据还是所管辖的税务工作人员数，因为省级部门主要履行内部管理、控制和服务职能。压缩省市级人员编制，才能保证人力资源配置向一线执行部门和主要责任部门的倾斜。第三，坚持与时俱进，构建机构和人员编制的动态调控机制，在部门职责转移或者下放的同时，相应调整人员编制、经费和管理权限，做到“人随事走，费随事转”。值得强调的是，解决上述问题，既不能依靠领导批示，也不能依靠主管部门的意愿或部门之间的讨价还价，而是要构建一套科学的规则、标准和程序。(来源：《紫光阁》2013年 第四期) (周志忍 作者为北京大学政府管理学院教授，政治发展与政府管理研究所研究员)
