在上期采访中，深圳市坪山新区规划国土事务中心主任、高级工程师戴小平介绍了深圳市坪山新区“整村统筹”土地整备新模式推行的背景、内涵以及所解决的一揽子问题。本期新型城镇化的地方探索栏目，戴小平继续为读者介绍“整村统筹”土地整备模式所希望达到的效果，存在的不足之处以及各地在借鉴这种模式时需要注意的问题。
算好“大账”和“小账”
中国经济时报：“整村统筹”所希望达到的目的和效果是怎样的？
戴小平：“整村统筹”作为一个综合平台，承载了新区社会经济发展、城市规划建设、社区转型升级以及基层管理等多个目标。在宏观层面，希望通过“整村统筹”土地整备，实现国有土地与集体土地的根本确权，提高集约节约利用水平，为城市规划实施奠定基础。微观层面，通过“整村统筹”土地整备收回的建设用地，既能顺利安排城市道路等市政基础设施，又能保证文教卫体等城市公共配套设施用地；甚至收回一定数量的经营性土地或产业用地，土地出让返还的市政配套费可优先安排整备范围内基础设施建设，此外，整备后的社区建设用地和国有储备地通过腾挪整合，各自成片集中，有利于开发与管理。“整村统筹”土地整备可作为新型城镇化的有力途径之一，改变新区目前国有土地与社区用地分割交错的现状，实现全面城市化。
从政府层面来看，希望通过“整村统筹”土地整备达到这样几个目标：第一，为城市功能完善和品质提升提供空间，能够落地各项城市设施；第二，希望在“整村统筹”的过程中，整理出一部分土地为高端产业落地腾出空间，进而为社区的经济发展提供新的动力；第三，改善整个城市环境，提升整个城市的基础设施水平；第四，彻底解决原来发展过程中形成的历史遗留问题；第五，把社区的管理纳入到城市化的进程中来，真正让社区成为政府管理的一个神经末梢。
从原农村社区角度来看，主要是希望达到以下目标：一是推动原农村集体经济组织的发展，包括提供二次开发的土地空间，实现多元化经营，在壮大解决规模的同时，推动社区股份合作公司逐步建立现代企业制度；二是实现原村民的市民化转变，包括建立健全社会保障体系，提供和促进原村民就业，改变原来纯粹的出租经济模式；三是改善原村民的居住生活环境和条件，告别乱搭乱建，告别脏乱差，告别工商住混杂，提高生活水平；四是加强社区的规范化管理，通过小区式管理，提高安全水平，也便于治安和人口管理。
中国经济时报：你之前提到的“整村统筹”土地整备其中一项工作程序是政府与社区算“大账”，社区与居民算“小账”的方式具体是怎样的呢？
戴小平：“整村统筹”土地整备改变了传统以房屋征收为主要手段的土地整备模式，把城市发展的公共利益和社区发展的个体利益统一起来，长远利益和短期利益统一起来，也改变了过去那种征收和被征收对象之间的博弈、冲突模式，建立起一种新型的共谋、双赢的合作模式，创新出了一种政府提供规划引导、政策支持和启动资金，社区股份合作公司具体组织实施的新模式。
在这种模式之中，比较关键的内容就是“政府跟社区算大账，社区跟业主算小账”，即理清政府和社区，社区和业主之间的利益关系。政府跟社区算大账，就是政府根据政策法规以及城市规划，明确留给社区的土地规模、规划功能和指标、补偿资金，这三者之间可以相互转换。也就是说，在整村统筹的过程中，在政府核算完社区可留用的合法五类用地面积之后，如果社区想要更多的建设用地，那么政府可以减少补偿资金，多给地；而如果社区想要少一点建设用地，那么政府可以多补偿资金。此外，资金也可以通过建筑量来折算，考虑到地价因素，通过提高建筑容积率变相补偿资金给社区。因此，在某个要素受到限制的条件下，由于土地、房屋、货币三类要素之间可以互相转化，可以通过三者要素的综合平衡，以满足不同整备目标的实现。对于留用给社区的土地，政府将通过协议方式出让给社区，部分用于解决社区居民补偿安置，部分作为社区发展用地，以保障社区未来发展需求，统筹解决社区安置和发展的问题。社区可选择自主开发或引入开发商等方式进行建设，最终实现社区土地整备与社区经济转型发展、社会建设统一，达到政府、社区集体、居民的“共赢”。
社区跟业主算小账，是考虑到过去几十年自下而上的无序发展以及规划国土管理不到位造成的大量未报建、超建或违法用地违法建筑的存在，如果政府在整备前开展相关的确权工作，面临着极大的抵触和工作难度，因此提出了过程中确权、依改造确权的创新思路，即按照相关政策法规，在政府与社区算大账的利益框架内，政府承认部分合法权益，对于违法建筑或超建多建，政府提出相关处罚标准，具体由社区与业主谈判，明确业主利益，并双方确认，改造后再来完善相关产权手续。社区与业主算小账，充分发挥社区（集体股份公司）自主决策的能动性，自主解决社区内部历史遗留、违法建筑等相关问题，完成社区内部的房地产确权工作，自主开展房屋补偿、拆除与安置工作，同时，还需解决政府拟收回土地的清理和移交工作。
强化规划引导 完善政策体系
中国经济时报：坪山新区在推进“整村统筹”土地整备过程中存在哪些不足之处？你的建议措施是什么？
戴小平：坪山新区“整村统筹”土地整备是深圳市土地管理制度改革的重要内容，也是坪山新区作为市土地管理制度改革综合平台的重要创新试点。在改革试点的金沙、南布、沙湖三个社区中，金沙因为社区内部未达成统一认识，还在前期论证阶段，南布和沙湖社区已经完成实施方案的编制，而且南布社区“整村统筹”土地整备方案已经通过市政府的审批，进入了实施阶段。从试点的情况来看，未来坪山新区的“整村统筹”土地整备还需要在以下几个方面进一步创新和完善：
一是要强化规划的引导和控制。科学规划是开展“整村统筹”土地整备的重要保障，实施规划也是开展“整村统筹”土地整备的重要目标。科学规划不仅调节利益关系，而且确保了是否能够成功。在今后的实践中，应进一步强化规划的刚性和先导性，避免在过程中规划调整过大。
二是要形成相关政策体系。在试点过程中，许多政策突破是在深圳市土地管理制度改革的平台上实现的。为了更好地规范整村统筹土地整备，应该进一步完善相关政策体系，做到依法行政。
三是要加强风险防控和实施过程监督。坪山新区的“整村统筹”土地整备试点中，已经市政府批准的南布社区将开展实施工作。由于农村社区关系复杂，各种经济关系、人际关系纠葛复杂，要保证“整村统筹”土地整备顺利推进，政府和社区还要加强风险防控，避免其他因素阻碍项目的推进实施。
中国经济时报：整村统筹土地整备模式是否可以为其他地区的城中村和棚户区改造提供借鉴经验？
戴小平：“整村统筹”土地整备是一种以经济利益关系为调节手段的市场行为，符合市场发挥决定性作用的发展要求，它本身的发展也借鉴了台湾的土地重划（包括农地重划、市地重划）、区段征收等相关做法，对我国其他地区的城中村和棚户区改造具有一定的借鉴意义：
一是要从市场的角度探寻城中村、棚户区改造的动力何在，明确一致的发展目标，理清利益关系，避免因为政绩或形象工程最终成为政府无限担责的包袱。二是土地＋规划＋资金三者转换的思路是我们在实际操作中探索出的市场化模式，探索了规划实施的市场化路径，为政府实现城市发展目标提供了一种新的解决方式。三是需要强有力的政府组织和基层组织力量的存在，集体经济组织也不能缺位，并借此机会获得了巨大的发展。四是需要积极开展相关配套政策的研究和制定，作为项目推进的重要保障。
