“限牌令”规定细则值得商榷，且公共交通供给不足导致政策出台效果不明显；广州市虽然颁布了《广州市城市管理综合执法条例》，但或具体细则规定不详，或执行难度大，效果不佳；受刚性需求大、广州实施“国五条”细则相对温和等因素影响，预计广州房价控制目标难度较大……

　　近日，广州大学广州发展研究院发布《中国广州城市建设与管理发展报告2013》，其中《2012年广州城市建设管理分析与2013年展望》专题报告以下简称“报告”，总结了去年广州城市建设管理中存在的问题，并对今年的总体态势进行了展望。

　　【问题】

　　报告提出，2012年，广州确立城市建设与管理的总体纲领与方向指引，即走新型城市化发展道路，并在创新规划项目、科学应对“垃圾围城”危机、出台“限购令”缓解城市交通压力等领域取得显著成效。但同时也存在一些问题，主要包括交通政策、交通规划与市民需求相脱节；城市管理日常治理结构单一；城乡接合部发展相对滞后。

　　“限牌令”规定细则值得商榷

　　报告指出，“限牌令”积极意义明显，但也衍生出很多问题，一些规定细则也有值得商榷的地方。某种意义上，限购和限行都有悖于市场经济的基本规则。

　　报告认为，快速城市化背景下，越来越多的居民选择居住在郊区，购车需求急剧增加，这是人口再分布的客观事实。基于城市和郊区的医疗、教育、交通、购物等各种资源的不均衡分布特征，尤其是公共交通覆盖不到位，购车几乎成为郊区居民唯一的选择。

　　同样，广州作为国家中心城市和华南中心城市的城市发展定位，要求其有较强的综合辐射和带动能力，周边城市与广州的人口、产业、资金、信息等要素流动愈来愈密切，城际交通往来成为必然。在上述情势下，贸然实施限购、限行存在值得商榷的成分。

　　以“广佛同城”为例，按照《珠江三角洲地区经济发展规划纲要2012-2020年》的要求，广佛都市圈应该成为城市合作和区域经济一体化的典范，但广州对佛山车牌实施限行，有悖于一体化的总体原则。

　　报告认为，有关部门在制定某项法规或政策的时候，没有对当下的人口、就业、交通及出行需求进行客观严谨的系统分析。诚然限牌令的初衷是鼓励搭乘公共交通，但政策实施后，由于公共交通供给不足，其结果是，政策出台的效果并不明显。

　　课题组预测，今年限牌令将可能遭遇较大的舆论压力。

　　城管管理合法性缺乏足够依据

　　报告提出，从近期广州发生的一系列城管与小贩的矛盾可以看出，城市管理工作的复杂性、冲突与矛盾背后存在结构性与长期性问题。

　　报告认为，城市管理是城市规划、建设、决策、实施、执行、监督等众多环节中的基于操作层面的末端，其最大特征是直接面对老百姓和市民，一旦出现问题，市民和百姓往往直接找城市管理相关部门。而现行的城市管理在城市整个运行系统环节的分量明显不够，权力相对小，但责任相对重，配置也较低，城管部门只能更多临时招聘各类型社会人员作为补偿，这无疑导致城市管理服务供给能力与日益增长的民生需求之间的结构性矛盾。

　　报告认为，虽然广州市政府于2009年9月颁布《广州市城市管理综合执法条例》，但由于具体细则规定不详，或执行起来难度很大，效果不佳。城管部门不似公安、卫生、交通、环保等实权部门，有明晰系统的各类型法规与规章制度可以遵循，配备有相对成熟的执法与监督队伍。

　　某种意义上，城管部门的管理合法性缺乏足够依据。很多时候，城管部门所从事的具体业务牵扯到其他部门，但其他部门多鲜有参与特定时期的“联合执法”除外。这种情形下，城管遭受冲突和矛盾自然很多。

　　【挑战】

　　预计房价控制政策执行难度较大

　　在总结问题之余，报告还对2013年广州城市建设与管理的总体态势进行了展望。其中，报告特别从三方面说明预计今年广州房价控制政策执行的难度较大。

　　其一，从对“国五条”的实施细则看，北京强调了“禁止京籍单身人士购买二套房”的严苛规定，上海则重点强化对异地、外籍、离异、低龄人群等借款人的贷款资格审查，相较而言，广州“要求非户籍居民家庭购房需连续缴交1年以上正常纳税证明或社保证明”，相对温和。

　　其二，2013年广州实施新型城市化发展战略，从人口管理的角度，广州突出强调了外来人口市民化的发展策略，2012年底，广州本地户籍人口和外来人口比例大致是1：1，即本地和外地人各占700万左右，巨大的刚性需求将为房价上扬提供空间。

　　其三，相较于北京、上海等一线城市，广州的平均房价偏低，2012年，北京、上海和广州的商品房平均售价分别为2.07、2.24和1.40万元/平方米，有较大的上升空间。

　　其四，广州提出在2013年实施“123”发展战略，对萝岗、从化、增城等外围地区交通体系进行全方位改善，地铁、快速干道、公交的建设，为郊区楼盘的配套提供巨大利好，将对广州整体房价的上扬产生正面影响。

　　【建议】

　　建议郊区地铁口附近增设大型停车场

　　针对目前广州城市建设与管理中存在的问题和挑战，报告也提出了一些改善和提升的建议。其中，针对限牌令出台后产生的各种问题，报告重点提出应该在郊区增加枢纽站场建设，衔接好各类型交通方式，具体而言包括五点：

　　首先，郊区楼宇在规划、建设初期应充分考虑停车场设置，从而最大限度避免广州老城区出现的无停车场的老大难问题。其次，建议在郊区地铁口附近、广佛交界处增设大型停车场。第三，在郊区楼宇与地铁口直接增设小型公交系统。

　　第四，建议在地铁口上盖空间多开辟大型综合性消费与购物空间，最大限度减少人员逗留。第五，建议在广州地铁体系日渐完善情形下，适度调整与地铁相同行驶方向的公交车辆的班次和频次，通过鼓励市民多乘坐地铁，减少同方向的地面交通车辆数量，一定程度缓解城市整体交通拥堵状况。

　　建议修改完善城市管理立法工作

　　针对城管问题，报告也提出了三点具体建议。首先，修改和完善城市管理立法工作。在2009版《广州市城市管理综合执法条例》基础上，更加明晰规定城市管理的职责、权限、人员配置、内部机构设置、执法和监督、执法边界等诸环节。以整治街边流动摊贩为例，相对完善的管理条例应该明确哪些地方能摆，哪些地方不能摆，哪些时间段可以摆，哪些时间段不能摆等等细节。

　　其次，树立公共治理理念破解城管难题。报告认为，应该让围绕城管事件的各个利益相关者都参与进来，形成共同治理机制。利益相关者包括：城管部门代表、被管理人员代表、竞争对手代表有营业执照的正式店铺人员、媒体代表、公共知识分子代表、志愿者代表、城市管理专家代表、受影响的附近地区居民代表等。

　　第三，实施分类管理。一是分行业，对城市空气质量影响较大的，适中的和基本无影响的不同行业的管理力度要有适度差异，不能搞一刀切；二是分区域，老城区、新城区、郊区、工业区和住宅区等的管理力度和手段也要有所差异，做到因地制宜；三是分时间，早上、上午、中午、下午、晚上和深夜等不同时段的管理力度也要有所考量，做到既方便民众需求，也不对城市环境产生危害。

来源：南方日报　   彭文蕊 蔡芬